正確處理四大關系 推動城鄉建設綠色發展
黨的十八大把生態文明建設納入中國特色社會主義事業“五位一體”總體布局,首次把“美麗中國”作為生態文明建設的宏偉目標。黨的十九屆四中全會明確提出“生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計”，十九屆五中全會明確提出“促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的現代化”。
城鄉建設領域是貫徹新發展理念、推動綠色發展的主要載體和重要戰場。近日中辦國辦印發的《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》（以下簡稱《意見》）提出了推進城鄉建設一體化發展的3個層面、轉變城鄉建設發展方式的5個方向以及創新工作的五大方法，是指導未來城鄉建設工作的綱領性文件。
一、推動城鄉建設綠色發展的意義
（一）回顧過去，外延式、粗放式城鄉發展帶來的生態環境問題亟待解決
1978年~2020年，我國城鎮化率由17.9%增長至63.9%，城鎮人口由1.7億人增至9.0億人。40多年的快速城鎮化支撐了中國經濟的高速發展，實現了“鄉村中國”向“城市中國”的巨大變遷，城鄉人居環境條件得以改善。但是，外延式、粗放式的發展方式也帶來了比較嚴重的生態環境問題，突出表現為：一是高資源消耗。以土地資源消耗為例，2000年~2018年，我國城市建成區面積增長161%，是城市人口增速（81%）的2倍。二是高能源消耗。2018年，我國煤炭消費、用電總量居世界首位，石油消費居世界第二，天然氣消費居世界第三。三是高碳排放。2019年，中國碳排放總量占全球總排放量的27.2%，位居全球第一；同時，我國人均GDP剛剛突破1萬美元，未來減碳任務將面臨著消費端需求爆發式增長的巨大壓力。
上述這些問題，最終需要從消費側發力、從城鄉建設領域入手，推動城鄉發展方式和居民生活方式的轉型。因此，《意見》提出的“城鄉建設領域”是推動生態環境治理和實現“雙碳”目標的主陣地。
（二）展望未來，資源環境緊約束條件呼喚城鄉建設綠色發展新模式
目前我國的城鎮化率已達63.9%，到2035年將達到75%左右、城鎮人口達到峰值，碳排放已經達到峰值，同時人均GDP預計超過2萬美元。2030年~2035年，是城鎮人口峰值與碳排放峰值“兩峰疊加”的關鍵時段，也是我國擺脫中等收入陷阱、基本實現社會主義現代化的關鍵時期。在未來超過10個百分點城鎮化進程中推動城鄉建設綠色發展，是避免“高碳鎖定”、實現緊約束的資源環境條件與可持續的社會經濟發展脫鉤的關鍵環節。
（三）面對當下，綠色發展是建設美麗幸福家園、推動社會經濟發展的新引擎
隨著要素成本不斷攀升、經濟實力此消彼長、國際市場逐步萎縮，我國依靠廉價勞動力、土地及其他資源要素的傳統發展模式已不可持續。在新的發展階段，綠色發展能夠提供高品質生活。良好生態環境是最公平的公共產品、最普惠的民生福祉。城市發展的邏輯從過去“人跟著產業走”，轉變為“人才跟著環境走，產業跟著人才走”，山清水秀的詩意棲居之地成為容納新人才、孕育新經濟的載體；綠色發展也能夠促進高質量發展。全行業、全社會的綠色低碳訴求將刺激產業轉型升級、能源結構調整、技術更新迭代、空間格局優化、設施體系完善、風貌質量提升，帶來綠色建筑、綠色建造、新能源生產、輸送和儲能設施、新型交通工具、傳統基礎設施綠色化、新型基礎設施建設等新一輪綠色產業投資和固定資產投資需求，激發經濟復蘇和持續發展。
二、推動城鄉建設綠色發展的內涵
針對過去城鄉建設存在的“整體性缺乏、系統性不足、包容性不夠”等問題，城鄉建設綠色發展需要提升整體性，促進城鄉之間、城市與城市之間、城市與區域之間的協調；提升系統性，統籌生態、生產和生活空間，統籌資源的配置，提高城鄉基礎設施的體系化水平；提升包容性，促進人與自然和諧共生、人與人和諧共進的關系的形成，加強歷史文化保護傳承，補齊城市在生態環境、公共服務方面的短板。歸根結底，城鄉建設綠色發展要回應3個基本需求：一是實現自然生態環境的安全永續，二是支撐經濟社會的持續健康發展，三是滿足人民日益增長的美好生活需要。
“城鄉建設綠色發展”的內涵也是非常豐富的：一是要處理好各空間層次的關系，包括區域和城市群、城市、街區、鄉村的綠色發展；二是要處理好各專項領域的關系，包括能源、交通、供水、廢棄物處理、建筑、自然生態和園林綠化、歷史文化保護和傳承的發展方式轉變；三是要處理好各工作階段的關系，包括統籌城鄉規劃建設管理和推進工程建設全過程的綠色建造；四是要處理好供給側和消費側的關系，既要推動形成綠色生產方式又要推動形成綠色生活方式。
《意見》中提到的“促進區域和城市群綠色發展”“建設人與自然和諧共生的美麗城市”“統籌城鄉規劃建設管理”“推動形成綠色生活方式”等舉措，體現了《意見》對正確處理上述四個關系的相關要求。
三、推動城鄉建設綠色發展的具體任務
（一）區域和城市群綠色發展
區域和城市群是宏觀尺度上推動綠色發展的空間層次。應關注三個要點：一是筑牢安全基礎，區域和城市群的發展應與資源環境承載能力相匹配；二是順應經濟規律，促進各類生產要素自由流動并向優勢區域集中；三是促進區域協同，建立健全城市群一體化協調發展機制和成本共擔、利益共享機制。《意見》的內容主要聚焦在這三個方面。
筑牢安全基礎，形成區域和城市群健康運行的底盤。過去長期的粗放建設，造成土地、水、能源等基礎性資源的浪費，也造成了區域生態空間受擠壓、生態環境受破壞、生態風險升高、生物多樣性減少等問題。應當將資源環境承載能力作為引導區域和城市群綠色發展的前提和基礎，探索跨行政區域統籌劃定生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界等管控邊界，優化整體生產、生活和生態空間。對發揮重要生態功能的區域實施共同保護，協同建設區域生態網絡、合作推進國家公園建設。針對近些年極端天氣災害、疫情等公共安全事件頻發的狀況，需開展重點城市群的災害監測預警。以京津冀城市群為例，《京津冀協同發展規劃綱要》提出“以區域資源環境，特別是水資源、大氣環境承載力等為約束，嚴格劃定保障區域可持續發展的生態紅線，明確城鎮發展邊界”和“合作推進‘環首都國家公園’和區域性生態廊道建設”。
統籌各項設施建設，建構區域和城市群一體化發展的支撐體系。要優化區域空間結構，推動城市組團式發展，形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構。針對當前區域和城市群內以鄰為壑、重大公共設施建設缺乏協調、低水平重復建設和資源配置效率不高等問題，亟須推進區域重大交通設施、市政公用設施、公共服務設施、避災設施和新一代信息基礎設施的協同配置和共建共享。尤其是建立層級清晰、無縫銜接、“交通樞紐-城市功能”一體的綜合立體交通網絡，推動區域綠道的建設以帶動鄉村旅游和休閑游憩產業發展。以長三角城市群為例，《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要（2020-2035年）》提出建設集高鐵、普鐵、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道于一體的現代軌道交通運輸體系，構建高品質快速軌道交通網。以珠三角城市群為例，珠三角是我國最早提出建設區域綠道網的地區，已建成2000余公里的省級綠道，極大地帶動了鄉村地區的發展和農民致富。
建立健全多維度的協調機制，搭建區域和城市群以可持續發展為主題的協同平臺。要建立健全涉及水、農林、交通、產業、城鄉建設等多個領域的協調機制，方能破解阻礙區域和城市群綠色發展的深層次問題。這其中包括：建立區域和城市群重大風險聯防聯控機制、環境污染聯防聯治機制。建立水資源剛性約束制度，完善流域水環境治理的聯動機制和長效機制。探索建立區域統一的基本公共服務標準體系。推進區域性碳交易市場的建設。鼓勵流域上下游、受益地區和保護地區通過多種形式開展橫向生態補償，在重要流域建立全流域生態補償機制。以珠三角城市群為例，《粵港澳大灣區發展規劃綱要（2020-2035年）》提出加快制定珠江水量調度條例，嚴格流域水資源統一調度管理。針對廣佛跨界河流的水污染問題，兩地政府采取了包括出臺流域保護條例在內的一系列流域治理措施，2017年以來廣佛跨界河流部分斷面污染指數顯著下降，整體水質出現好轉。
（二）建設人與自然和諧共生的美麗城市
美麗城市建設應高度重視并處理好人與自然的關系。應關注三個要點：一是堅持底線約束，提高城市安全韌性；二是尊重和順應自然，形成良好的山水城格局，健全自然系統的整體性、系統性和連通性；三是存量空間提質，促進面向不同區域、不同群體基本公共服務的均等化，滿足居民的基礎型、完善型、提升型需求，堅持公平和包容原則，建設全齡友好城市。《意見》的內容主要聚焦在這三個方面。
以資源環境承載能力為前提，提高城市防范和應對風險的能力。各城市應根據不同的資源緊約束條件，有針對性地開展水資源承載力、能源承載力、生態足跡等研究，合理確定城市人口和用地、用水、用能規模。近些年發生的災害顯示，歷史城區和老城區往往是受災頻率最小、程度最輕的區域，而很多新區卻存在較高的風險隱患，因此需保護和傳承城市傳統山水空間格局，新建地區的選址和布局要避讓災害風險高的區域。應建立密度和強度分區管控機制，引導城市合理且有效率地開發，并促進良好城市風貌的形成。特大城市和大城市因為過度集聚而產生了一系列“城市病”，要建設一批產城融合、職住平衡、生態宜居、交通便利的郊區新城，推動多中心、組團式發展。以深圳、上海、杭州等城市為例，目前深圳、上海等城市已實施開發強度的分區管控，從規劃、建設到管理形成了一整套的政策和標準。其中，上海以軌道交通為核心確定開發強度分區體系，根據軌道交通站點周邊500米、800米、1500米不同服務范圍，確定強度等級區域。在響應國家提出的解決特大城市過度集聚問題、加快都市圈培育的要求上，杭州市提出了構建“一核九星、雙網融合、三江綠楔”的新型特大城市空間格局，推動發展模式從“單兵作戰”向“一體發展”轉變。上海提出建設五大新城，破解整座城市發展的不平衡、不充分問題，成為上海乃至長三角的增長極。
建立連續完整的生態基礎設施網絡，實施生態修復。統籌城市水資源利用和防災減災，系統化全域推進海綿城市建設，打造生態、安全、可持續的城市水循環系統。過去城市公園綠地的布局和建設更多是考慮人類休閑游憩功能的需要，未來應從自然生態功能的角度考慮，將城市內部的綠地和開敞空間與城市外部的生態和農業空間相結合，構建連續完整的生態基礎設施體系。堅持保護優先、最小干預、自然修復為主、人工修復為輔，開展城市內山體、水體、濕地的保護和修復，加強城市公園和綠地建設，推進立體綠化。以“海綿城市”和“城市雙修”試點為例，截至目前住房和城鄉建設部已在全國開展了兩批30個“海綿城市”的試點工作，形成了一批可復制、可推廣的經驗。在已經開展的三批58個“城市雙修”中，針對山體和采礦廢棄地修復、水體修復、生物棲息地修復、工業棕地修復等不同類型進行了修復方法和綠色技術應用的探索。
民生領域補短板、強弱項，完善城市功能。隨著人口結構的變化和人民美好生活需求的提升，“一老一小”問題已成為全社會關心的焦點，應加強嬰幼兒照護機構、幼兒園、中小學校、醫療衛生機構、養老服務機構、兒童福利機構、未成年人救助保護機構、社區足球場地等設施建設，方能適應社會發展的需要。事實證明數量多且類型多樣化的公共空間的供給有助于激發城市創新活力，因此需增加公共活動空間，建設體育公園，完善文化和旅游消費場所設施。縣域是我國城鎮化的重要載體，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，尤其是加強縣城基礎設施和公共服務設施建設，增強其覆蓋全域鄉鎮的能力，有利于推動就地就近城鎮化和鄉村振興。以社區足球場地設施建設為例，住房和城鄉建設部、體育總局已出臺《關于全面推進城市社區足球場地設施建設的意見》，并在多個城市進行試點。截至2020年年底，武漢、大連等9個試點城市充分挖潛、因地制宜建設改造了779片社區足球場。
（三）推動形成綠色生活方式
由消費端的綠色化倒逼生產端的綠色化，促進消費側和供給側共同減碳，能更有效地助力我國碳達峰、碳中和目標的實現。應關注三個要點：一是堅持以人民為中心，滿足人民群眾對天更藍、山更綠、水更清、環境更優美的期盼；二是推動形成綠色生活方式，使人類在滿足自身需求的同時最大可能地保護自然環境；三是倡導綠色消費，引導居民衣食住行等各個領域的價值觀轉變。《意見》的內容主要聚焦在以下五個領域。
倡導居民使用綠色產品。推廣綠色產品的使用是節約能源和資源最直接的手段，能夠有效促進生產生活的綠色化。首先需要大力推廣綠色產品進家庭、進社區，鼓勵居民使用節水設備和節能電器，積極推動再生水和家用太陽能光伏發電設備的應用；推動居民使用環保再生產品和綠色設計產品，裝修過程盡量選用綠色建材、節能家具家電等。此外，應減少一次性消費品和包裝用材的消耗，盡量選擇耐用消費品，在日常生活中深入貫徹綠色消費和極簡生活的理念。
推進垃圾分類和處理工作。積極進行生活垃圾分類和處理，促進垃圾無害化、減量化、資源化是綠色生活極其重要的組成部分。必須重視生活垃圾的源頭減量，建立健全垃圾分類投放、分類收集、分類轉運、分類處理系統，并實現垃圾集運系統與再生資源回收循環系統的銜接。此外，要解決垃圾的無害化處理問題，還應重視有害垃圾的處理，重點加強危險廢物、醫療廢物收集處理，建立完善的應急處置機制。
推廣綠色出行方式。綠色出行是綠色生活方式的重要體現。城鄉發展中應注重優化交通出行結構，制定公共交通、自行車和步行優先的交通政策，鼓勵公眾優先選擇綠色交通工具出行。同時，要強化規劃的引領作用，科學制定城市慢行系統規劃，構建安全、便捷、連續的自行車道體系，建設步行友好和自行車友好城市。如福州市依山勢而建了全鋼結構懸空城市森林步道“福道”，讓市民變賞綠為享綠，真正實現了還山于民、還綠于民。
強化綠色生活理念宣傳。綠色生活方式需要從娃娃抓起，在基礎教育、社會教育中普及。可深入公園、學校、社區等地，通過設置展板橫幅、發放倡議書、活動宣講等形式宣傳綠色生活知識。還可依托社區、學校和家庭等建立綠色生活行為公約，如提倡節約糧食，鼓勵光盤行動；倡導適度降低冬季供暖室溫，提升夏季空調室溫；鼓勵一水多用，隨手關燈關水；鼓勵綠色消費，推行無紙化辦公等。如成都市啟動了光盤行動助力垃圾源頭減量計劃，廣泛宣傳推廣簡約適度、綠色低碳、文明健康的餐飲理念，減少“舌尖上的浪費”，極大提升了前端分類減量實效。
建立綠色生活獎懲機制。推動形成綠色生活方式還需要探索建立綠色生活行為激勵、約束雙管驅動機制，實施獎懲分明的精細化管理，包括完善綠色產品補貼、用戶補助制度，推行分戶計量用電、用水、用氣階梯收費制度，探索建立生活垃圾交換、垃圾計量收費、垃圾征稅等制度。如廣州建立了飲料瓶押金制度，實行“買飲料瓶收押金、退瓶子就退錢”的政策，極大減少了市民亂丟塑料瓶的行為，促進了居民綠色生活習慣的養成。
（四）統籌城鄉規劃建設管理
做好城鄉工作，必須樹立系統思維，在統籌上下功夫。應關注三個要點：一是樹立全周期管理的理念，統籌規劃-建設-管理各項工作；二是強化城市管理，從過去的“七分建設、三分管理”逐步走向“三分建設、七分管理”；三是在城市黨委政府的統一領導下，推動各區各部門分工協作、統籌推進，不斷增強城市的整體性、系統性、生長性，提高城市的承載力、宜居性、包容性。《意見》的內容主要聚焦在以下四個領域。
強化城鄉工作的頂層設計。科學規劃是城鄉綠色發展的前提和保障，城鄉建設應注重發揮規劃的引領作用，在安全前提下，統籌城鄉發展的生產、生活、生態需要，統籌地上地下空間綜合利用，統籌各類基礎設施建設，綜合考慮城鄉功能定位、文化特色、建設管理等多種因素來制定相關規劃，系統推進重大建設項目。規劃的編制要注重結果導向，結合建設管理來制定規劃，邀請規劃企事業單位、建設方、管理方及公眾共同參與規劃編制的全過程，加強各部門全流程的協調配合，高效實現資金、項目、空間的耦合。
加強部門之間的統籌協調。要強化部門事權無縫對接，推進各部門之間信息共享、業務共商、空間共管，提升規劃實施效率和城市運營效率。應當貫徹落實國家現代化治理要求，探索多部門協同治理的方法路徑，積極推動基于空間信息管理平臺的流程再造，以智慧管理提升城鄉治理水平。如浙江省提出高標準建設數字政府，以“互聯網＋政務服務”為抓手，推進“四張清單一張網”和“最多跑一次”改革，通過數據共享促進部門之間業務協同，極大提升了政府管理效率和治理水平。
創新城鄉建設過程管控和引導機制。城市密度與強度是衡量城市空間利用合理性的重要指標，對于城市規劃建設管理有著重要作用。應建立合理有效的城市密度與強度引導機制，分層次、分區與有序規范分配城鄉建設資源，完善城市形態，提升建筑品質，推動建設宜居高效的城市。如上海市提出“圍繞軌道交通開發的密度與強度分區”，逐步形成了中心城、近郊和遠郊城鎮開發強度逐次遞減的有序分布格局。針對城市缺乏特色及歷史文化保護傳承不足的問題，還應加強對空間立體性、平面協調性、風貌整體性、文脈延續性等方面的管控，重視留住城鄉特有的地域環境、文化特色、建筑風格等“基因”，塑造時代特色風貌。
完善城鄉發展動態監管和反饋機制。建立建設管理環節問題向規劃環節動態反饋的機制，有助于形成綜合性、系統化的城市問題解決方案。統一的數字化平臺建設是統籌城鄉規劃建設管理的重要技術支撐，應以空間信息管理平臺為基礎，進行城鄉建設全覆蓋、全過程、全方位的動態監測管控和評估預警，確保一張藍圖實施不走樣、不變形。
將綠色發展理念貫穿到城鄉建設的各個層次、不同領域和全過程，統籌城市和區域的關系，統籌開發和保護的關系，統籌規劃建設管理，推動形成綠色生產方式和生活方式，既順應了新時代新形勢新任務，又是對既有城鄉建設中存在突出問題的破解，更是對人民群眾所想、所盼、所急的回應。以《意見》為引領，推動各級黨委政府的始終堅持和貫徹落實，構建生態優先、綠色發展的高質量發展新格局。
（王凱系中國城市規劃設計研究院院長）
來源：中國建設新聞網
